La DINUM tape du poing et veut restructurer le développement numérique de l’État

En dépit de nombreux projets, la transformation numérique de l’appareil étatique se fait attendre. La nouvelle feuille de route de la DINUM est là pour mettre des points sur les i, d’autant que ses moyens vont être renforcés et son nombre d’agents accru.

Le ton adopté par la nouvelle feuille de route est particulier. Les axes – sur lesquels nous allons revenir – sont clairement établis, mais la Direction interministérielle du numérique est insatisfaite de nombreux points, dont l’avancement de plusieurs projets et l’éparpillement des ressources.

Cette feuille de route sonne donc comme un signal : la Direction veut reprendre les choses en main, va se doter de 40 agents supplémentaires, diligenter des missions spécifiques et veut s’affirmer comme la « DSI de l’État ». Nombre d’ambitions affichées vont dans le sens d’une fin de récréation : en matière d’accessibilité numérique des Français, il y a beaucoup à faire, en dépit de quelques succès.

Ce qui ne va pas

« Malgré le recours aux articles 3 et 4 du décret de la DINUM qui permettent d’auditer les grands projets numériques de l’État pour s’assurer de leur viabilité, l’impact des recommandations émises par la DINUM dans la vie des grands projets des ministères demeure relatif », indique ainsi la Direction dans son rapport.

Elle fustige un « glissement budgétaire moyen de 24 % et un glissement calendaire moyen de 26 % à fin 2022 ». Non seulement les projets sortent du cadrage imposé, mais en plus leur coût s’envole et la mise en œuvre prend du retard. Ces dérives sont par ailleurs « en augmentation avec plusieurs projets de plusieurs dizaines de millions d’euros en difficulté manifeste ».

Pourquoi ? On touche là au cœur du problème, car les « recommandations en matière de design, d’accessibilité, de sécurité ou d’interopérabilité se heurtent à un patrimoine applicatif vétuste, sur lequel les coûts et délais d’intervention sont élevés ».

La faute, selon la DINUM, à une approche des systèmes d’informations en place comme un empilement de projets, dont la plupart sont aujourd’hui dans un statut de « maintenance », donc sans « les garanties de qualité qui devraient être celles de l’État ».

Une façon de faire qui n’est plus au goût du jour pour la Direction : « les systèmes d’information se gèrent aujourd’hui très majoritairement en équipes produit, durables et autonomes, pour pouvoir apporter en continu les améliorations réclamées par l’évolution des contextes, des réglementations, des usages et limiter les dettes techniques accumulées ». En outre, il n’est plus question de lancer des projets sans « objectifs d’impact minimal définis ».

La DINUM souhaite un « numérique agile et performant »

La Direction va embaucher 40 personnes supplémentaires, ses effectifs passant de 180 à 220 agents. Ces 40 nouveaux agents viendront nourrir la toute nouvelle « brigade d’intervention numérique ». Elle ne souhaite en effet plus se contenter de son rôle de « tiers de confiance » faisant la liaison entre les ministères, mais veut également pouvoir faire de l’accompagnement ponctuel.

Cette brigade aura plusieurs missions. Elle regroupera l’ensemble des expertises de la DINUM (accessibilité, cloud, UX, devops, écoconception, etc.) et interviendra directement dans les projets surveillés, afin de mieux structurer la conduite des travaux, « rendre plus lisible l’offre d’accompagnement » et, surtout, concourir à l’un des grands objectifs de la DINUM :

« responsabiliser les ministères dans le déploiement de chacun des appuis de la DINUM, qu’ils concernent le cloud, la donnée, le logiciel libre, l’écoconception, le design ou encore l’accessibilité et que ces appuis soient humains ou financiers (comme le Fonds de transformation de l’action publique) ».

Il y a également une composante claire dans le discours de la Direction interministérielle sur les méthodes devant être employées : le public doit s’inspirer du privé. Sous l’impulsion de la direction controversée de Stéphanie Schaer – brièvement conseillère d'Elisabeth Borne à Matignon – et de son propre conseiller Pierre Pezziardi – lui-même écarté de la DINUM il y a quatre ans – « l’agilité » figure en bonne place dans les vertus souhaitées.

« L’objectif ainsi poursuivi est qu’à terme l’ensemble des projets numériques de l’État soient conçus et opérés au même standard que ceux des acteurs privés les plus performants du numérique ». Pour diffuser cette culture d’un « numérique agile et performant », les guichets de la Direction « solliciteront systématiquement les ministères sur les apports souhaités par les projets numériques en développement et sur l’impact visé ».

Le modèle à suivre est donc clair : on définit l’impact souhaité et on établit la méthode agile adaptée pour y parvenir. Il ne s’agit plus seulement d’une « tâche à effectuer », la DINUM, malgré un champ lexical carré et technique, ayant du mal à masquer un soupçon de dédain pour les méthodes utilisées jusqu’ici.

Du bon et du moins bon

La DINUM estime que la méthode employée depuis 2013, nommée « Start-up d’Etat », a permis des développements majeurs, jugés d’un œil appréciateur, comme le GIP inclusion, le Pass culture, 1 jeune 1 solution, les démarches simplifiées ou encore PIX, pour le développement des compétences.

Pour la direction, tout ceci « témoigne de la capacité des administrations à offrir des services numériques innovants en dépassant les modes classiques d’organisation administrative ». Elle loue par exemple les « équipes pluridisciplinaires préférées à une approche séparée de la stratégie et de la réalisation », le « décloisonnement plutôt plus que les silos organisationnels », ou encore le « pilotage par l’impact plutôt que par l’activité ».

Mais – et il y a plusieurs « mais » – tout n’est pas rose. La DINUM le dit sans ambages : « ces projets se heurtent au quotidien à des frictions avec l’organisation administrative qui peuvent rendre difficile le passage à l’échelle ».

Trois points en particulier ont été identifiés : la difficulté de financer durablement des produits numériques, la difficulté d’entretenir une relation de coconstruction numérique des politiques publiques, et la difficulté à fidéliser des talents du numérique du fait de règles administratives variées. Les conséquences sont multiples, notamment le recours à des prestations extérieures pouvant coûter jusqu’au double d’un agent public.

Mieux exploiter les données

Dans ce domaine, la DINUM applique la même recette que précédemment. Il y a de bons, voire très bons points, comme Vite ma dose, le registre DVF des prix immobiliers en France, ou encore Nos Gestes Climat, qui simule l’empreinte carbone.

Seulement voilà, cette qualité de mise en œuvre est variable, et de nombreux projets sont passés à l’échelle sur des bases moins solides. Pour la Direction, les progrès potentiels sont vastes : « données économiques et sociales des entreprises par Signaux Faibles pour orienter les actions des DREETS en faveur des entreprises en difficulté ; déclarations préalables à l’embauche utilisées par Pôle Emploi pour orienter les demandeurs d’emploi avec "Ma Bonne Boite" ; déclarations d’immatriculation pour lutter contre la fraude à l’immatriculation ».

Même constat pour les API qui permettent à quelques services publics d’aller puiser dans d’autres services les informations connues, pour ne pas forcer le public à devoir les entrer à nouveau.

Selon la Direction, trois éléments sont particulièrement problématiques. D’abord les incertitudes sur l’interprétation des cadres juridiques, qui peuvent induire « chez les détenteurs une résistance à la mise à disposition des données ». En effet, le cadre français a beau apparaître « extrêmement favorable au partage, à l’exploitation et à la valorisation des données, y compris pour rendre des démarches proactives », il laisse une marge d’interprétation, des détenteurs l’estimant trop peu sécurisant.

Ensuite, la vétusté des systèmes d’information des administrations et la difficulté à les faire évoluer. De plus, la DINUM constate un défaut de standardisation : « malgré la récente publication d’une doctrine technique en matière d’échange de données par API, les producteurs de données appliquent encore différentes modalités d’échanges de données complexifiant leur exploitation ».

Enfin, la « difficulté d’attirer et de retenir des talents dans tous les métiers de la donnée : data scientist, data ingénieur, chef de produit ». Avec pour conséquence le besoin de recourir à des prestations extérieures.

La DINUM aura son propre incubateur

Pour la Direction, les données représentent un levier trop important pour ne pas faire l’objet de toutes les attentions, notamment parce qu’elles peuvent « renforcer l’efficacité des politiques publiques », amener à « déployer des services plus simples et accessibles », et « faciliter le travail des agents publics ».

La DINUM va donc se doter de son propre incubateur pour les projets data. Nommé « datalab », il aura pour missions d’endosser la responsabilité juridique et technique des innovations ayant du mal à émerger du périmètre d’un ministère, accélérer le déploiement en donnant accès aux ressources et données nécessaires (« par exemple, l’envoi d’un courrier aux foyers détenteurs de 2 véhicules thermiques via un accès aux données fiscales et d’immatriculation ou le suivi de la performance de chaque formation professionnelle »), accompagner les porteurs de projets vers un impact métier réel en exploitant pleinement les données existantes, et animer le réseau des lacs de données (voir notre lexique du cloud) ministériels existants ou à venir.

Les projets à venir de valorisation des données bénéficieront d’un guichet dédié du FTAP (Fonds pour la transformation de l'action publique) doté d’un budget de 10 millions d’euros. La DINUM jouera le rôle d’administratrice générale des données et veillera à la réussite des projets liés.

De plus, elle se chargera elle-même « de faire progresser la circulation des données en institutionnalisant les API Particulier et API Entreprise déjà existantes selon une doctrine de contrôle par le distributeur et non par le producteur de données ».

Ce point est capital, car la Direction interministérielle va jouer un rôle de pivot de confiance. Par exemple, pour les API ministérielles, c’est elle qui accréditera le demandeur, « qui n’aura besoin d’aucune autre accréditation subséquente pour accéder aux données, et les producteurs de données pourront tracer ces accès et stopper un flux le cas échéant » : 

« Cette architecture permettra d’accélérer considérablement les projets de partage de données pour éviter de redemander des informations déjà détenues par l’administration aux usagers. C’est un axe fort de simplification et de proactivité, tant côté usager qu’agent public ».

Autre point fort, la DINUM « s’engage dans la structuration d’une offre en tant qu’opérateur de produits numériques interministériels mutualisés ». Cette volonté est vue comme un « axe essentiel de souveraineté numérique de l’État ». En clair, elle proposera « aux départements ministériels une alternative concurrentielle, évolutive et ergonomique pour les outils de bureautique, mais également des outils applicatifs comme les API ».

La DINUM participera aussi à la sélection de solutions cloud adaptées aux besoins de l’administration. Elle précise que tous ces chantiers seront menés « en collaboration étroite avec l’ANSSI ».

Les cinq grands objectifs de la DINUM

Pour résumer, la Direction interministérielle du numérique se dote de cinq objectifs.

D’abord, « mettre le numérique au service des politiques prioritaires du Gouvernement en créant des services numériques agiles et innovants », en suivant l’axe expérimentations > itérations > passage à l’échelle. La Direction mobilisera les entrepreneurs d’intérêt général et se servira du « plein potentiel des avancées technologiques du numérique ».

Ensuite, « engager une mutation profonde des organisations publiques pour initier, conduire et réussir dans la durée les projets numériques de l’État ». Traduction : la DINUM mettra en place progressivement des équipes pluridisciplinaires intégrées, des évolutions incrémentales et continues, et exigera des mesures d’impact.

Elle veut aussi « développer l’exploitation effective des données pour un État plus efficace dans son action et plus simple vis-à-vis des citoyens, des entreprises et des agents publics ». Cette exploitation se fera sur des données ouvertes et non ouvertes, toujours dans un but d’efficacité et d’accélération des projets.

La DINUM veut en outre « préserver la souveraineté numérique de l’État en investissant dans des outils numériques mutualisés ». Tous ces produits sont ou seront développés sur la base de logiciels libres. Sur ce point, la Direction compte ne rien lâcher, cet investissement mutualisé devant « s’appuyer sur la doctrine du numérique public élaborée par la DINUM pour l’État et ses opérateurs, et consolidée en lien avec les ministères, qui doit prendre en compte l’accessibilité, l’écoresponsabilité, les problématiques d’identité numérique et le Cloud ».

Enfin, « renforcer significativement les compétences numériques au sein de l’État ». La DINUM assumera un rôle transverse de « DRH de la filière numérique » pour l’ensemble des ministères. Ce qui signifie, entre autres, qu’elle aura la responsabilité de son renforcement, via le recrutement et la fidélisation de « talents du numérique indispensables pour que l’État joue à plein son rôle d’accompagnement de la transition numérique ».